lunes, 12 de noviembre de 2012

REFORMAS EDUCATIVAS RECIENTES Y NUEVA LEY DE EDUCACIÓN.


Educación de Adultos
Reformas educativas recientes y nueva Ley de
Educación
La modernización educativa en México
Las acciones realizadas en materia educativa por el
gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se producen en
el marco de lo que algunos analistas califican como “el
fin de un ciclo” en el desarrollo de los sistemas educativos
latinoamericanos (Cf. CEPAL-UNESCO,
1992).
En efecto, al menos en el caso de México, el
desarrollo del sistema educativo nacional (SEN) puede
periodizarse en tres grandes etapas: un período de
institucionalización (1920-1940), un período de
crecimiento acelerado y diferenciación del sistema
(1940-l980), y un período reciente de estancamiento
(década de los 80).
La primera de estas etapas se caracterizó por la
creación de un sistema de educación básica, de carácter
único, nacional, centralizado y homogéneo. Sus dos
principales tareas fueron: a) abatir los altos índices de
analfabetismo (alrededor del 70 por ciento tras la
Revolución), llevando la escuela a los sectores
mayoritarios del país y, b) identificar a los diferentes
grupos (clases, etnias, comunidades, etcétera) con el
naciente estado posrevolucionario, es decir, integrar a
la nación mediante la promoción de una cultura
nacional única para todos los mexicanos (lenguaje,
símbolos, etcétera).
La segunda etapa, de los años 40 a los 80, consistió
en un acelerado proceso de expansión y diferenciación
del sistema educativo. Por una parte, la matrícula en
educación básica creció rápidamente, y por otro, el
SEN se diversificó con el surgimiento y consolidación
de otros subsistemas: educación técnico-agropecuaria,
bachillerato, universidades, etcétera. Este último
*Investigador del Departamento de Investigaciones
Educativas, del Centro de Investigación y Estudios
Avanzados del IPN.
Gregorio Hernández Zamora*
proceso, aunado a la terrible caída del gasto educativo
durante la década de los 80, generó tensiones y
contradicciones que revelaron la rigidez y obsolecencia
de ciertas estructuras (curriculares, administrativas,
etcétera).
Así, hacia fines de los 80 el SEN llegó aun momento
de agotamiento en algunos de sus patrones de desarrollo:
el acelerado ritmo de crecimiento de la matrícula en
todos los niveles disminuyó o se estancó; el
financiamiento descendió a los niveles de 1979; la
calidad del servicio, sobre todo en educación básica, se
puso en tela de juicio.
Esta situación llevó al gobierno a identificar cuatro
grandes problemáticas del SEN: eficiencia, calidad de
la educación, centralización-burocratización y
financiamiento.
1. Eficiencia.- Si bien, para mediados de los años 80,
casi se había logrado satisfacer la demanda de
enseñanza primaria, alcanzando una cobertura del 98
por ciento, también se habían generado problemas
como: serias disparidades regionales, descenso en la
cobertura en años recientes (del 98 por ciento ya
mencionado, pasó al 90 por ciento, según el censo de
1990); persistencia de elevados índices de
analfabetismo (12.4 por ciento promedio nacional)
con serias disparidades regionales (casi 100 por ciento
en algunas comunidades indígenas, y menos de 3 por
ciento en algunas zonas urbanas); incremento de los
índices de expulsión o deserción (en personas entre 3
y 15 años, el 33 por ciento está fuera de la escuela; 20
millones de adultos sin primaria terminada, 16 millones
sin secundaria, 6 millones de analfabetas (42 millones
de adultos sin educación básica terminada);
estancamiento o baja en el índice de escolaridad a nivel
nacional.
2. Calidad de la educación básica.- El acelerado
crecimiento del ssiisstteema no se correspondió con una
Artículos
razonable y homogénea calidad del servicio. Las
deficiencias en calidad se expresa en: a) serias
disparidades regionales, b) bajos resultados en
evaluaciones del rendimiento escolar, c) contenidos,
planes, programas y materiales inadecuados, tanto
para el progreso personal como para el desarrollo del
país.
3. En lo organizativo.- El esquema de fuerte
centralización administrativa, con que surgió y se
desarrolló el SEN, llegó a una situación de agotamiento.
Se resienten hoy los efectos negativos de una excesiva
centralización y burocratización en el nivel de los
organismos directivos; paralelamente se observa una
escasa autoridad en la gestión escolar a nivel de los
centros educativos. Igualmente se presenta una
superposición de funciones entre los gobiernos federal,
estatales y municipales, así como una escasa
participación y responsabilidad en la educación de los
jóvenes por parte de la sociedad civil (padres de
familia y comunidad).
4. Financiamiento.- La década de los 80 fue
particularmente desastrosa para el SEN. La caída en el
gasto educativo durante esta década impactó
negativamente en la inversión en infraestructura y en
el salario magisterial.
Frente a estos problemas, y ante los fuertes intereses
corporativos que paralizaban todo intento de reforma
dentro del sector educativo, el actual gobierno
siguió una estrategia que consistió en ir de lo
político a lo jurídico. En efecto, si observamos
el orden en que se han dado las acciones,
encontramos, en primer lugar, el
desmantelamiento del viejo cacicazgo sindical
en el SNTE (principal obstáculo histórico a la
descentralización educativa) y, por último, la
reforma a la Ley General de Educación.
Entre estos dos extremos, se llevaron a cabo
la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica
(ANMEB), y la reforma al Artículo Tercero
Constitucional.
Un aspecto importante en este proceso ha
sido la renovación de la alta burocracia de la
SEP (el otro dinosaurio educativo) desde el
inicio de la gestión de Ernesto Zedillo. El
nuevo secretario atrajo, como colaboradores
suyos, a reconocidos académicos e
intelectuales críticos. Esto, al margen de los resultados
que un balance posterior arroje, significa el
desmantelamiento de la vieja y anquilosada burocracia
que por décadas gobernó los destinos de la educación
básica.
El Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación básica
(ANMEB)
Más que una medida de trascendencia educativa directa,
el ANMEB representa una transformación en las
relaciones entre los actores políticos del sistema
educativo: gobierno federal, SNTE y gobiernos
estatales. Tres son los puntos clave del Acuerdo: 1)
Descentralización administrativa, 2) Reforma de planes
y contenidos y 3) Carrera magisterial.
Del primer aspecto (la descentralización
“federalización”) sería difícil preveer efectos educativos
a corto o mediano plazo, pero es necesario puntualizar
que se trata de una medida inscrita en el marco del
proceso general de reforma del estado. Dicha reforma
incluye dos componentes: uno político (disminuir el
pesado centralismo y burocratismo que caracterizó la
formación y desarrollo del estado mexicano
posrevolucionario) y otro económico (reducir al
“mínimo indispensable” la participación directa del
estado en la economía). Esta reforma se inscribe en el
Artículos
contexto de las reformas que desde principios de los
años 80 se efectúan en los países occidentales, y que
algunos autores denominaron como “fin del estado
benefactor” y ascenso del neoliberalismo.
Ya durante la gestión de Miguel de la Madrid se
intentó descentralizar la educación básica. El fracaso
se debió a las dificultades que implicaba dicha acción
sin antes desmantelar los férreos poderes corporativos
(sindicales e institucionales). La dificultad del gobierno
para descentralizar la educación pública durante la
década pasada, radicó precisamente en el hecho de que
en estos años de crisis el gobierno se sirvió de estas
anquilosadas corporaciones para atenuar el malestar
social. Por ello, la sola mención de su posible
desmantelamiento, vía descentralización, generaba
fuertes resistencias que no pudieron ser resueltas sino
hasta el actual sexenio. Así, el primer paso hacia la
descentralización del SEN fue el desmantelamiento -a
principios del sexenio- de uno de los cacicazgos
sindicales más sólidos de las últimas décadas.
El avance siguiente en la descentralización educativa
se da casi al final del sexenio 1988-1994, cuando
prácticamente ha concluido la privatización de la
economía.
La transferencia a los gobiernos estatales de los
recursos financieros y materiales y de la responsabilidad
de operar directamente el servicio educativo, no
implican en sí mismos cambios notables en la calidad
y eficiencia del mismo. La descentralización constituye
el más problemático de los elementos de reforma, no
sólo por sus implicaciones políticas para el SNTE-por
la posible erosión de su poder corporativo a nivel
nacional- sino también porque para los gobiernos
estatales el problema no es menor, debido al incremento
de sus responsabilidades, la inexperiencia en la
operación del servicio y las implicaciones políticas
que su trato directo con el magisterio les representarán.
En cuanto a la reforma de contenidos y planes de
estudio, la medida apunta a renovar el curriculum de
la educación básica para fortalecer lo que a partir de
la Conferencia Mundial Educación para Todos se ha
denominado “necesidades básicas de aprendizaje”
(lecto-escritura y el cálculo matemático elemental).
La reforma, aunque de apariencia espectacular (nuevos
libros de texto, nuevos planes de estudio) se orienta a
precisar y fortalecer la adquisición de lo que ahora se
ha dado en llamar “competencias básicas”.
La reforma al artículo 3o
En diciembre de 1992 se reformó de nueva cuenta el
artículo tercero constitucional, en algunos puntos
centrales que se refieren al debate político-educativo
en México. En relación al texto anterior la reforma de
1992 establece los siguientes puntos:
1) Se introduce el concepto de derecho a la
educación.
2) Se explicita la obligación del Estado de impartir
educación preescolar, primaria y secundaria.
3) Se decreta el carácter obligatorio de la educación
primaria y secundaria.
4) Se elimina la fracción IV, que prohibía la
“intervención” de las iglesias (corporaciones,
ministros, etcétera) en los planteles de educación
básica y normal.
5) Se decreta la atribución del Ejecutivo Federal
para determinar los planes y programas de estudio
a nivel nacional en los niveles de primaria,
secundaria y normal.
6) En cuanto a la participación de los particulares
en educación se realizan los siguientes cambios:
- hay una atenuación del énfasis con que
anteriormente se establecía la capacidad del
estado para otorgar y retirar autorización, Se
eliminan las palabras “autorizar”, “negar” y
“revocar”;
- se elimina la fracción V que establecía la
capacidad del Estado para “retirar discrecionalmente,
en cualquier tiempo, el
reconocimiento de validez oficial a los estudios
hechos en planteles particulares”
La nueva Ley de educación
En relación a la Ley educativa de 1973, la nueva Ley
implica cambios que se pueden caracterizar en dos
niveles: 1) en la conceptualización misma de la
educación y, 2) en la relaciones y la operación políticoadministrativa
del sistema educativo.
Como se aprecia en el Cuadro 1, en términos
estrictamente formales la nueva de Educación
modifica la estructura de la anterior de la siguiente
manera. Se introducen tres nuevos capítulos:
Artículos
- más relevante sea, con respecto a la Ley de 1973, la
- el III, relativo a la equidad de la educación
- el VII, participación social en educación
El capítulo V, referido a la participación de los
particulares en la educación no es un tema nuevo en sí.
Lo único que se hizo fue ampliar los artículos
respectivos de la antigua ley y convertirlo en un
capítulo específico. En este punto, quizá la novedad
primera frase de este capítulo:
“Artículo 54.- Los particulares podrán impartir
educación en todos sus tipos y modalidades”.
Mientras la Ley anterior señalaba:
“Artículo 35. La autorización a particulares para
impartir educación primaria, secundaria y normal y la
de cualquier tipo o grado destinada a obreros o a
Ley de Educación 1973
I. Disposiciones generales
II. Sistema Educativo Nacional
III. Distribución de la función educativa
IV. Planes y programas de estudio
V. Derechos y obligaciones en materia educativa
VI. Validez oficial de estudios
VII. Sanciones
Transitorios
Ley de Educación 1993:
Capítulo I. Disposiciones generales
Capítulo II. Del federalismo educativo
Sección l.- De la distribución de la función
social educativa
Sección 2.- De los servicios educativos
Sección 3.-
educación
Sección 4.- De la evaluación del sistema
educativo nacional
Capítulo III. De la equidad en la educación
Capítulo IV. Del proceso educativo
Sección 1 .- De los tipos y modalidades de
educación
Sección 2.- De los planes y programas de
estudio.
Sección 3 .- Del calendario escolar
Capítulo V. De la educación que impartan los
particulares
Capítulo VI. De la validez oficial de estudios y
de la certificación de conocimientos
Capítulo VII. De la participación social en la
educación
Sección 1.- De los padres de familia
Sección 2.- De los consejos de participación
social
Sección 3 .- De los medios de comunicación
Capítulo VIII. De las infracciones, las sanciones
y el recurso administrativo
Sección l.- De las infracciones y las
sanciones
Sección 2.-2.Del recurso administrativo
Transitorios
el II, referido al federalismo educativo
Del financiamiento a la
Artículos
campesinos... podrán ser otorgados por la Secretaría
de Educación”.
De esta manera, se enfatiza la apertura a la
participación privada en educación.
En cuanto al capítulo II, sobre el federalismo
educativo, los cambios centrales son:
a) La formalización de la descentralización
administrativa, vía la definición de las figuras de
“autoridad educativa federal”, “autoridad educativa
local” y “autoridad educativa municipal”. En este
capítulo se reafirma la función normativa de la SEP,
respecto a educación básica y normal, y se reasignan
funciones “exclusivas” para cada una de las tres
figuras antes enunciadas. En concordancia con estos
cambios se reglamenta la concurrencia de los poderes
federal y estatales en el financiamiento de los servicios
educativos.
b) Instauración de un sistema nacional de formación,
actualización, capacitación y superación profesional
de maestros. Adicionalmente, se reconoce la figura del
maestro y se establece la obligación del Estado para
otorgar un “salario profesional” a los maestros del
sistema educativo público.
c) Instauración de un sistema nacional de evaluación
del sistema educativo. Los resultados de las evaluaciones
servirán para guiar acciones futuras y serán
del conocimiento público.
En el capítulo III se legisla, por primera vez, sobre
la equidad en educación básica. Es importante destacar
que, además, se amplía el concepto de equidad desde
el aspecto del acceso al de la permanencia. Como se
sabe, el acceso a la educación básica dejó de ser un
problema desde la década de los 80, al alcanzar una
cobertura en educación primaria del 98 por ciento. El
problema central, sin embargo, es la baja capacidad de
retención dentro del nivel, pues la escolaridad promedio
de los mexicanos es de cuarto grado de primaria.
Además, actualmente algunos especialistas consideran
que ni el acceso ni la permanencia son condiciones de
una verdadera equidad educativa, ya que es necesario
incluir en dicho concepto el problema del aprovechamiento
o rendimiento escolar.
En efecto, tanto los estudios realizados por la SEP
como el reciente estudio llevado a cabo por la revista
Nexos (Gilberto Guevara Niebla) reportan bajísimos
niveles de aprovechamiento (grado en que los alumnos
manejan los contenidos del programa escolar), lo que
indica que, aunque los alumnos tengan acceso y logren
permanecer dentro del sistema, las agudas diferencias
rcgionales en cuanto a infraestructura, permanencia
de los docentes, tipo de alumnos, etcétera, diluyen la
equidad al producir rendimientos escolares disímiles.
Nueva Ley General de Educación y
educación de adultos
En lo que a educación de adultos se refiere, si bien se
deroga la Ley Nacional de Educación de Adultos
(LNEA) de 1973, se puede afirmar que la nueva ley
recupera los aspectos fundamentales de dicho
ordenamiento. En primer lugar estaría la recuperación
del carácter público de la educación de adultos. El
artículo 2 de la LNEA señalaba:
“Artículo 2. La educación general básica para
adultos forma parte del sistema educativo nacional y
está destinada a los mayores de quince años que no
hayan cursado o concluido estudios de primaria o
secundaria”.
“La educación para adultos es una forma de la
educación extraescolar que se basa en el autodidactismo
y en la solidaridad social como los medios más
adecuados para adquirir, transmitir y acrecentar la
cultura y fortalecer la unidad entre los distintos sectores
que componen la población”.
Mientras que el artículo 39 de la Ley General de
Educación dice:
“Artículo 39.- En el sistema educativo nacional
también se impartirá educación inicial, educación
especial y educación para adultos”.
Y en el artículo 43 recupera otra parte del artículo
2o. de la Ley derogada:
“Artículo 43.- La educación para adultos está
destinada a individuos de quince años o más que no
hayan cursado o concluido la educación básica y
comprende, entre otras, la alfabetización la educación
primaria y la secundaria, así como la formación para
el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha
población. Esta educación se apoyará en la solidaridad
social”.
Ahora bien, es en este artículo (el 43) donde se
introduce una cambio importante respecto a la ley
anterior. Variación que puede significar un cambio
Educación de Adultos
pedagógico, metodológico y organizativo en la
educación de adultos. Me refiero a la eliminación del
término “autodidactismo”, principio conceptual que
durante años orientó el diseño de métodos, materiales
y formas organizativas de la educación para adultos.
Esto significa un cuestionamiento implícito a la idea de
que los adultos analfabetos o sin educación básica
concluida pueden continuar sus estudios por sí mismos.
¿No son precisamente este tipo de personas quienes
tienen más dificultad para autoinstruirse? Desde el
punto de vista conceptual, la principal debilidad del
autodidactismo es que se le reduce al puro “deseo de
aprender” del adulto, olvidándose que ésta, al igual
que otras capacidades, constituye una disposición
cultural que sólo se adquiere de manera duradera y
eficiente tras un largo proceso de ejercicio en actividades
dc aprendizaje y estudio. Y es justamente esta la
carencia de los adultos no alfabetizados o carentes de
escolarización básica: una débil disposición al estudio
disciplinado y una escasez de elementos técnicos y
cognitivos necesarios para la autoinstrucción.
Tenemos entonces un posible cambio, o por lo
menos su fundamentación jurídico-conceptual, de la
educación de adultos en varios aspectos: en lo
organizativo (¿maestros remunerados
en lugar de asesores
voluntarios?), en los métodos
(¿establecimiento de horarios y/o asistencia a sesiones
de estudio?), en los materiales, etcétera
En el terreno político-administrativo, tal como se
desprende de la lectura de la nueva ley, lo más probable
es que la operación de los servicios de educación
básica de adultos pasará a manos de las autoridades
educativas estatales. No obstante, ningún artículo
menciona explícitamente de quién será obligación
prestar estos servicios.
El artículo 44 de la ley dice:
“Artículo 44.- Tratándose de la educación para
adultos la autoridad educativa federal podrá prestar
servicios que conforme a la presente Ley corresponda
prestar de manera exclusiva a las autoridades locales”.
Pero ningún artículo indica que a las autoridades
educativas locales (estados) corresponde prestar “de
manera exclusiva” dicha modalidad educativa. El
único artículo que podría esclarecer esta laguna es el
13 fracción I, pero su redacción es imprecisa:
“Artículo 13.- Corresponden de manera exclusiva
a las autoridades educativas locales, en sus respectivas
competencias, las atribuciones sisgiugiueinetneste:s:
Educación de Adultos
I.- Prestar los servicios de educación inicial, básica
-incluyendo la indígena-, especial así como la normal
y demás para la formación de maestros...”
Sin duda sería erróneo interpretar esta omisión
como un intento gubernamental por desentenderse de
esta responsabilidad. Podría tratarse más bien de una
falla en la redacción, porque resulta claro -de acuerdo
al artículo 44-, que en principio la educación de
adultos también pasará a manos de los gobiernos
estatales, y que el gobierno federal se reserva la
atribución de intervenir, cuando lo considere necesario,
en este tipo de educación.
A nivel administrativo es de esperarse la
desaparición o reestructuración (descentralización) de
la institución que actualmente se encarga de prestar
este servicio: el Instituto Nacional para la Educación
de los Adultos (INEA). Quizás el procedimiento sea
similar al seguido en la federalización de la educación
básica y normal. Es decir, descentralización de recursos
materiales y financieros, y conservando la atribución
federal de la función normativa. En lo que se refiere a
programas y materiales educativos es poco probable
que las entidades federativas cuenten con
la capacidad técnica para diseñar y
elaborar sus propios materiales. Por otro
lado, tampoco parece deseable para el
gobierno federal desprenderse de esta
función en el futuro inmediato. Las
funciones de evaluación y certificación,
en cambio, pueden pasar a la administración
directa de los estados.
Lo que aparece sumamente ambiguo,
por no decir oscuro, es la manera en que
se coordinarán estados y federación para
la prestación de los servicios de educación
de adultos.
El debate parlamentario sobre
la educación de adultos
Es significativo el escaso interés que la
educación de adultos suscitó en el debate
parlamentario sobre la Iniciativa de Ley.
En efecto, aún cuando algunos diputados
hicieron referencias al rezago educativo,
sólo un representante del Partido Popular
Socialista cuestionó e hizo propuestas
sobre dos de los artículos de la Iniciativa referidos
directamente a la educación de adultos.
Esta situación revela el gran desconocimiento
existente acerca de la importancia y las dimensiones
que esta modalidad educativa tienen en México. Pero
también puede entenderse como una muestra de la
exigua capacidad de los actores directamente
involucrados en el campo de la educación de adultos en
México (investigadores, administradores y usuarios)
para articular y presentar propuestas de acción
consistentes, capaces de atraer la atención de los
actores sociales y políticos hacia este campo.
Referencias
CEPAL-UNESCO (1991). Educación y conocimiento.
Eje de la transformación productiva con equidad.
CIDAP. Educación para una economía competitiva.
Guevara Niebla, Gilberto (1992). La catástrofe
silenciosa. México, FCE.
Ley General de Educación (1973).
Ley General de Educación (1992).
Educación de Adultos..:
Al impulsar la
educación de los
trabajadores,
se eleva la
calidad de la
producción
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